加快推進城市內(nèi)澇治理，構(gòu)筑人民美好生活空間
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當前，我國城鎮(zhèn)化率已超過60%，城鎮(zhèn)常住人口高達8.5億人。城市已經(jīng)成為人民美好生活的主要承載地，但是由于我國大部分地區(qū)受季風氣候影響，降水季節(jié)性分配和空間分布不平衡，一些城市洪澇災害易發(fā)多發(fā)，危及城市居民的生命財產(chǎn)安全、也影響城市安全運行和可持續(xù)發(fā)展。為加快推進城市內(nèi)澇治理，近日，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年內(nèi)澇治理工作取得明顯成效，到2035年總體消除防治標準內(nèi)降雨條件下的城市內(nèi)澇現(xiàn)象，并從建設城市排水防澇工程體系、提升城市排水防澇工作管理水平、統(tǒng)籌推進城市內(nèi)澇治理等方面，明確了城市內(nèi)澇治理的重點任務和舉措，提出了確保各項任務落地的保障措施?！兑庖姟肥侨婕訌姵鞘袃?nèi)澇治理的指導性文件，對提升城市安全水平、建設人民高品質(zhì)生活空間具有重要意義。
一、治理城市內(nèi)澇既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持新發(fā)展理念，堅持人民城市為人民，推動我國城市建設發(fā)展邁上新臺階。當前，中國特色社會主義進入新階段，著眼滿足人民美好生活需要、推動城市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，必須堅持以人民為中心，堅持人與自然和諧共生，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，全面提升城市防洪排澇能力，解決好城市內(nèi)澇問題。
加強城市內(nèi)澇治理是滿足人民美好生活需要的客觀要求。當前，我國城市內(nèi)澇治理取得積極進展，2012—2019年，全國城市供排水管道長度由103萬公里增至166萬公里，全國60個排水防澇補短板城市排查整治1116個易澇積水區(qū)段。但由于自然調(diào)蓄空間不足、排水設施建設較為滯后、應急管理能力不強等原因，城市內(nèi)澇仍然多發(fā)頻發(fā)，造成道路水浸、交通癱瘓、“水漫金山”、地鐵站成“水簾洞”、立交橋下成游泳池等現(xiàn)象，人民正常生活秩序受到極大影響，嚴重影響人民群眾幸福感。加強城市內(nèi)澇治理，解決城市內(nèi)澇問題，關(guān)乎民生，是真正的為人民謀福利，也是滿足人民美好生活需要的緊迫要求。
加強城市內(nèi)澇治理是保障人民生命財產(chǎn)安全的內(nèi)在要求。當前，我國城市內(nèi)澇影響面依然較大。根據(jù)水利部有關(guān)數(shù)據(jù)，2015年至2018年，分別有168、192、104和83座城市進水受淹或發(fā)生內(nèi)澇，平均每年受淹或發(fā)生內(nèi)澇城市的數(shù)量約占我國城市數(shù)量的1/5。城市內(nèi)澇導致人民生命財產(chǎn)的重大損失，2019年，全國因洪澇共造成4766.6萬人次受災，658人死亡失蹤，263.2萬人次緊急轉(zhuǎn)移；10.3萬間房屋倒塌，14.8萬間嚴重損壞；農(nóng)作物受災面積6680.4千公頃，其中絕收面積1321.5千公頃；直接經(jīng)濟損失1922.7億元，占當年GDP的0.19%。保障人民生產(chǎn)財產(chǎn)安全是落實以人民為中心的底線要求，堅持人民至上、生命至上，必須要高度重視城市內(nèi)澇治理，把治理內(nèi)澇、確保人民群眾生命財產(chǎn)安全放在更加重要的位置。
加強城市內(nèi)澇治理是城市可持續(xù)發(fā)展的基本前提。城市內(nèi)澇不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，不僅會損壞城市建筑和設施，造成交通癱瘓、部分行業(yè)停工停業(yè)，擾亂城市經(jīng)濟社會正常運行，而且城市內(nèi)澇后，大量垃圾、廢物沖入水中，會對周邊生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生極其嚴重的破壞，公共衛(wèi)生環(huán)境嚴重受損，對人民健康、社會秩序也造成潛在的威脅。城市內(nèi)澇治理是重大發(fā)展工程，也是社會治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵任務，必須加快補齊排水防澇設施短板，提高市政基礎(chǔ)設施承載能力，逐步建立完善城市排水防澇體系，切實保障城市安全運行和健康可持續(xù)發(fā)展。
二、正確認識城市內(nèi)澇治理的長期性
城市內(nèi)澇是指由于強降水或連續(xù)性降水超過城市排水能力致使城市內(nèi)產(chǎn)生積水災害的現(xiàn)象。造成內(nèi)澇的客觀原因是降雨強度大，范圍集中。同時，城市內(nèi)澇還受排水設施建設水平、城市發(fā)展理念、城市管理水平因素的影響。
一是排水設施建設滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展不利于城市內(nèi)澇治理。我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，1978以來城鎮(zhèn)化率以每年1個多百分點的速度提高，城市人口大量聚集，但是整個內(nèi)澇防治體系的發(fā)展卻與城市快速發(fā)展的需求不匹配，城市建設加快推進，城市變成了水泥森林，柏油路、水泥路使得地面大量硬化，積水難以快速滲透，同時池塘、水系、植被、綠地等蓄水空間也不足，蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。比如，據(jù)衛(wèi)星遙感顯示，北京城區(qū)面積中硬化面積達到50%；又如，新中國成立之初至2012年，武漢中心城區(qū)湖泊數(shù)已由100多個銳減至38個。
二是城市建設理念是產(chǎn)生城市內(nèi)澇的原因。過去很長一段時間，城市工作指導思想不太重視人居環(huán)境建設，重建設、輕治理，重速度、輕質(zhì)量，重眼前、輕長遠，重發(fā)展、輕保護，重地上、輕地下，重新城、輕老城。在傳統(tǒng)城市建設理念下，城市政府部門更重視城市外表的規(guī)劃與建設，基礎(chǔ)設施建設嚴重滯后，“先地上、后地下”，排水系統(tǒng)欠賬多，一些排澇設施的建設年代久遠，設備老化陳舊，建設標準偏低，存在安全隱患多，排澇能力不能滿足實際需要，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇。比如，成都市很多的排水設施都是上世紀八九十年代修建的，已達不到現(xiàn)在的排水標準，上世紀80年代，100毫米的降水才會內(nèi)澇，現(xiàn)在50毫米的降水就會內(nèi)澇。這也意味著治理城市內(nèi)澇是持久戰(zhàn)而非速決戰(zhàn)，也不是僅僅靠高成本投入就可以迅速扭轉(zhuǎn)的，要穩(wěn)步有序推進、因地制宜，分階段實現(xiàn)城市內(nèi)澇治理的目標。
三是城市治理水平相對滯后不利于城市內(nèi)澇治理。當前城市系統(tǒng)治理水平相對滯后，城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系。一方面，排水管網(wǎng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、布局，排水管網(wǎng)建設滯后，建設標準低于國際標準，覆蓋率跟不上城市擴張的速度，雨水口布置不足。另一方面，排水管理能力相對薄弱，缺乏城市排水管網(wǎng)養(yǎng)護的實時監(jiān)測系統(tǒng)，內(nèi)澇預警和實時處理的智慧系統(tǒng)等現(xiàn)代化治理手段，難以根據(jù)氣象實時信息、管網(wǎng)動態(tài)信息、交通出行信息等及時對內(nèi)澇作出準確判斷并及時發(fā)布預警信息。此外，各級排水設施管理人員不足，各部門協(xié)同管理機制不健全，也約束了城市治理水平。
四是我國自然氣候條件客觀上不利于城市內(nèi)澇治理。城市內(nèi)澇在我國比較普遍，特別是在一些沿海地勢比較低的地區(qū)，有一定的客觀性。我國位于世界最大的亞歐大陸的東側(cè)，大部分地區(qū)屬于季風氣候區(qū)，而發(fā)生內(nèi)澇的區(qū)域同樣集中于季風氣候區(qū)。季風氣候夏季降水集中，占全年降水的75%，且多暴雨，而多在夏季發(fā)生的暴雨成為城市內(nèi)澇發(fā)生的直接原因。一些城市在夏季極易受到洪水影響，洪水影響與城市排水設施不足疊加，增加了內(nèi)澇治理的難度。要以近年來內(nèi)澇嚴重城市和重點防洪城市為重點，統(tǒng)籌防洪與內(nèi)澇治理，妥善處理流域防洪與城市防洪排澇的關(guān)系。
當前，我國還處于城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的時期，到2035年，城鎮(zhèn)化率達到70%以上的成熟階段之前，還有近1.5億人口將進入城鎮(zhèn)，較大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設仍將持續(xù)。在城鎮(zhèn)化較快發(fā)展階段，城市人口密度增加和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，生產(chǎn)生活的熱量、污染排放對城市微氣候產(chǎn)生重要影響，靠近地面的大氣層溫度上升，髙于遠離地面的大氣層溫度，易產(chǎn)生激烈的大氣對流，更容易引起強降雨的氣候，是城市內(nèi)澇現(xiàn)象增加的一個重要原因。未來一個時期，統(tǒng)籌存量排水設施改造和增量排水設施建設仍需持續(xù)發(fā)力，治理城市內(nèi)澇需要長期過程。
三、堅持系統(tǒng)觀念推進城市內(nèi)澇治理
習近平總書記指出，要把治理內(nèi)澇作為保障城市安全發(fā)展的重要任務抓實抓好。黨的十九屆五中全會明確提出，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。城市內(nèi)澇產(chǎn)生的原因是多方面，治理城市內(nèi)澇必須堅持系統(tǒng)觀念，將城市作為有機生命體，用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問題，既要找準工程設施的短板弱項，解決內(nèi)澇治理的最薄弱的環(huán)節(jié)，又要提升綜合管理水平，確保工程措施作用得到充分發(fā)揮。
（一）強化工程措施，系統(tǒng)建設城市排水防澇工程體系
加強工程建設、完善工程體系是治理城市內(nèi)澇最有力的措施，治理城市內(nèi)澇的工程措施包括為防治城市內(nèi)澇災害修筑的各種蓄水、排水等各項工程。內(nèi)澇防治工程建設要遵循兩個原則，首先是要尊重城市自然基底，堅持因地制宜，統(tǒng)籌考慮城市自然地理條件、水文氣象特征和城市規(guī)模等，明確內(nèi)澇治理策略，科學規(guī)劃實施各項工程措施。其次是要強化工程建設系統(tǒng)性，要統(tǒng)籌蓄水與排水建設，統(tǒng)籌新區(qū)建設和舊城改造，形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系。
一是著力實施河湖水系和生態(tài)空間治理與修復。按照尊重自然、順應自然、保護自然，探索人與自然和諧共生之路的總體原則，系統(tǒng)謀劃內(nèi)澇治理工程。要把更好發(fā)揮自然水系在防洪排澇中的關(guān)鍵作用放在重要位置，切實維持河湖自然形態(tài)，保留天然雨洪通道、蓄滯洪空間。要通過騰退違規(guī)侵占自然空間的永久建筑、統(tǒng)籌土地綜合整治等措施，恢復并增加水空間，擴展城市及周邊自然調(diào)蓄空間。要強化城市及周邊河湖水系間的連通性、流動性，以水系連通促進調(diào)蓄能力提升，通過實施排水通道整治工程，提高行洪排澇能力。
二是著力構(gòu)建完善城市內(nèi)澇治理工程體系。統(tǒng)籌建設源頭減排和防洪提升工程。源頭減排是有效治理內(nèi)澇的基礎(chǔ)，做好源頭減排工作有事半功倍之效，要在城市規(guī)劃建設管理的各方面，積極落實雨水“滲、滯、蓄、凈、用、排”措施，要通過提高硬化地面中可滲透面積比例、合理利用坑洼地面和擴大綠化面積等增加蓄水、滯水空間，確保雨水順暢排放或資源化利用。防洪提升工程是治理內(nèi)澇的重要保障，要統(tǒng)籌河流干支流、上下游、左右岸防洪排澇和沿海城市防臺防潮等要求，明確城市防洪標準、設計水位和堤防等級，確保有效防御洪水災害。統(tǒng)籌排水管網(wǎng)、泵站等重點設施新建和改造工程。在城市新區(qū)建設和城市更新改造中，要系統(tǒng)做好新建管網(wǎng)和排水防澇實施修復，逐步消除管網(wǎng)空白區(qū)，增強排水能力，對既有低洼自排困難、內(nèi)澇嚴重的地區(qū)，短期內(nèi)難以改變建設現(xiàn)狀的，要通過改造、增加泵站，推動雨污分流等方式，切實提升應急排水能力。
（二）強化管理措施，提升城市排水防澇工作管理水平
“三分建、七分管”，要發(fā)揮好工程措施在防治城市內(nèi)澇中的關(guān)鍵作用，必須從規(guī)劃建設、運營維護、管理平臺建設、人才建設等各方面著手，全面系統(tǒng)提升管理水平，確保工程設施高效運行，推動全面形成防洪排澇、應急管理、物資儲備、系統(tǒng)完整的內(nèi)澇防治工作體系。
一是統(tǒng)籌排水設施建設規(guī)劃和城市建設有關(guān)規(guī)劃。系統(tǒng)開展排水設施建設規(guī)劃，確保有關(guān)規(guī)劃落地實施。在規(guī)劃起始階段就要重視城市內(nèi)澇治理，要將城市內(nèi)澇治理有關(guān)事項納入城市經(jīng)濟社會發(fā)展和建設管理的有關(guān)規(guī)劃中。要統(tǒng)籌排水設施建設規(guī)劃，特別是要在尊重自然地理格局，保護山水林田湖草等自然調(diào)蓄空間的基礎(chǔ)上，嚴格落實排水防澇設施、調(diào)蓄空間、雨水徑流和豎向管控要求。要依法劃定河湖管理范圍，保護城市河湖水系。編制內(nèi)澇風險圖，探索劃定洪澇風險控制線和災害風險區(qū)。新城區(qū)建設要加強選址論證，合理布局城市功能，科學確定排水分區(qū)。
二是統(tǒng)籌做好設施日常維護和排水防澇應急管理。堅持平戰(zhàn)結(jié)合，做到“功夫在平時”，嚴格落實城市排水防澇設施巡查、維護、隱患排查制度和安全操作技術(shù)規(guī)程，確保汛前全面開展隱患排查和整治，加強對排水設施日常維護工作。要全面提升排水防澇應急管理能力，完善優(yōu)化城市排水與內(nèi)澇防范相關(guān)應急預案，加強流域洪澇和自然災害風險監(jiān)測預警，并按職責及時準確發(fā)布預警預報等動態(tài)信息；完善物資儲備、安全管理制度及調(diào)用流程；加大城市防洪排澇知識宣傳教育力度。
三是統(tǒng)籌智慧化管理平臺和人才隊伍建設。更好發(fā)揮科技在城市內(nèi)澇治理中的作用，為內(nèi)澇治理插上“科技”的翅膀，切實加強氣象雨情預報、內(nèi)澇點監(jiān)測、設施運行監(jiān)測、區(qū)域信息共享。建立流域聯(lián)防聯(lián)控機制，著力加強跨地區(qū)河流水雨工情信息共享，并根據(jù)氣象預警信息科學合理及時做好相關(guān)預備工作。加強城市內(nèi)澇治理智慧平臺建設，整合各部門防洪排澇管理相關(guān)信息，建立完善城市綜合管理信息平臺，積極推動在易澇點按需布設必要的智能化感知終端設備。全面加強專業(yè)人才隊伍建設，建立專業(yè)隊伍或委托專業(yè)機構(gòu)負責城市排水防澇設施運行維護，加強排水應急隊伍建設，強化搶險應急演練，提升應急搶險能力；充分發(fā)揮專家團隊在洪澇風險研判、規(guī)劃建設、應急處置等方面的專業(yè)作用。
四、發(fā)揮多主體力量，確保城市內(nèi)澇治理取得實效
城市內(nèi)澇治理涉及政府、社會、居民等多方主體，既要發(fā)揮政府在內(nèi)澇治理中的主要作用，也要廣泛動員社會各方力量，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成多部門合作、多專業(yè)協(xié)同、各方面參與的社會共治格局。
一是城市政府要切實擔負起主體責任。城市內(nèi)澇治理需要整體協(xié)調(diào)推進，構(gòu)建國家統(tǒng)籌、省負總責、城市具體落實的管理體制。其中，落實城市政府主體責任至關(guān)重要。城市政府要統(tǒng)籌設施規(guī)劃建設管理，建立城市內(nèi)多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機制，健全有利于排水防澇系統(tǒng)化管理的工作制度。省級政府要加大對本省區(qū)城市內(nèi)澇治理的指導、組織、協(xié)調(diào)、支持和監(jiān)督，將內(nèi)澇治理工作納入政府工作績效考核體系。國務院有關(guān)部門要結(jié)合城市體檢評估等工作，及時跟蹤評估城市內(nèi)澇治理情況。
二是統(tǒng)籌做好項目謀劃和建設。把項目建設放在更加重要的位置，城市政府根據(jù)城市內(nèi)澇治理的總體安排和任務目標，系統(tǒng)謀劃城市內(nèi)澇治理項目，扎實做好項目前期準備工作，加快開工建設一批重大項目。要結(jié)合審批制度改革，協(xié)調(diào)做好建設項目審批。統(tǒng)籌排水防澇設施建設與市政設施建設，優(yōu)化工程布局和建設時序，推動各類工程同步施工建設，避免反復開挖，切實將項目建設對城市運行和居民生活的影響降到最小。
三是強化資金和用地要素保障。加強資金保障，將落實政府投入責任與吸引社會資本參與相結(jié)合。從加大中央預算內(nèi)投入、納入政府債券范圍、統(tǒng)籌城市建設維護資金等各類經(jīng)費等方面，切實加大政府投入，提高資金使用效益。創(chuàng)新投融資機制，多渠道吸引各方面力量參與排水防澇設施投資、建設和專業(yè)化運營管理。加大建設用地保障力度，將城市內(nèi)澇治理重大項目納入國家重大項目清單，將排水防澇設施用地供應納入土地利用年度計劃，各城市在制定國土空間規(guī)劃中，要充分考慮城市防洪排澇建設用地需求，為相關(guān)設施建設預留用地空間。（作者：王大偉 徐勤賢 國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）